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湖南农电体制改革调研报告

2013-07-18 19:21
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  2007年,长沙电监办组织开展了湖南农村电力体制改革调研,历时一年,考察三十余县市,通过实地调查、召开座谈会等形式,听取县市政府、县市电力公司以及其他相关方面意见,摸清了情况,发现了问题,并提出了有关政策建议。

  湖南农电体制改革调研报告

  一、湖南农电发展及体制改革的情况

  1、农村水电快速发展在服务“三农”中发挥重要作用

  湖南农村水能资源丰富,全省有大小河流5341条,水能资源理论蕴藏量1226万千瓦,经济可开发量1141万千瓦。其中,农村中小水电资源占全省水电资源可开发总量的58%,全省约二分之一的县和五分之二的人口主要依靠农村水电供电。全省有农村水电的县市区94个,土地面积达20万平方公里,占全省国土面积的93.6%。从1952年3月永顺县王村建成第一座小水电开始,至2006年底,全省已开发水电装机848万千瓦,占经济可开发量的74.3%,中小水电装机和发电量均居全国第四位。

  农村水电作为我省电力工业的重要组成部分,在国民经济和社会发展中占有重要地位。农村水电的发展,对农村政治、经济、文化、社会生活和生态环境等方面产生了极为深刻的影响。一是加快了老少边穷地区脱贫致富的步伐。农村水电的发展,逐步解决了我省广大农村特别是老少边穷地区农村长期无电少电的问题,带动了农业、工业和第三产业的发展,扩大了农村消费市场,增加了县、乡政府的财政收入,促进了县域经济的快速发展。郴州、怀化、湘西自治州、邵阳等地区的农村水电已成为地方经济的重要支柱。二是推动了农村经济结构调整。农村水电发展较快的地区,县办工业、乡镇企业、民营企业发展迅速,普遍形成了以建材、矿产、机械、冶金、机电、化工、轻纺、食品、竹木加工、农副产品加工等工业体系,推动了经济结构和产业结构调整,加快了工业化和城镇化进程。三是改善了农村生产生活。农村水电的发展,使广大农村特别是边远山区用上了电,农民生产生活条件大大改善。农村经济发展了,农村消费结构也随之发生了变化,电饭煲、电冰箱、洗衣机等进入寻常百姓家,丰富了农村生活,推动了农村社会进步。四是促进了农村资源环境的保护。随着农村用电普及,农民生活的不断改善,利用廉价电能以电代柴实行电炊的农户越来越多,有效地遏制了乱砍滥伐,对保护森林资源,改善生态环境,治理水土流失起到了明显的作用。尤其是天然林保护工程和退耕还林工程实施后,小水电代柴成为巩固这两项生态工程建设成果的重要途径。郴州、怀化、湘西自治州等地区,把农村水电开发与治理水土流失、保护生态环境有机结合起来,形成了“以水发电、以电护林、以林涵水”的发展思路,实施山、水、田、林、路、电综合治理,取得了良好的经济效益、社会效益和生态效益。

  20世纪90年代后,通过施行“多家办电,一家管网”的电力体制,把自发自供县的电站与电网分离,基本打破了农村水电发供一体的格局。同时,近些年通过市场运作,吸引社会资金,多渠道、多层次、多元化投资开发水电,促进了农村水电的持续快速发展。

  2、农村电网大力改造使农电服务质量显著提升

  1998年以前,农村低压电网由农民自己建设管理,农村电网维修、改造没有资金来源,电网设施严重老化,平均损耗率一般都在30%左右,有的高达50%。1998年实施“两改一同价”工程以来,湖南农村电网已经完成了一、二期改造,极大地改善了农村电网的落后面貌。

  湖南农网改造执行“一省两贷”政策,即由湖南省电力公司和省水利电力有限责任公司分别作为承贷主体,贷款实施国网直管农网和地方电网的农网改造。湖南省电力公司先后投资79.64亿元用于一、二期农村电网建设与改造,投资25亿元用于县城电网改造。改造行政村25774个,村网改造面为70%;户表改造716万户,户表改造率为65.8%。到2006年5月,县城电网改造配电台区3924个,改造户表20.6万户,其供电范围内每个县至少有1座110千伏变电站,基本实现县城110千伏变电站双电源供电;平均2~3个乡有1座35千伏变电站,每个乡至少有1条10千伏线路,乡村户通电率达100%。至2006年底,湖南省电力公司供电的县域内共有110千伏变电站255座,404台,变电容量1029.4万千伏安,35千伏线路1.34万公里,10千伏线路12.97万公里,低压线路59万公里。按照“十一五”农村电网规划,省电力公司还将投入农网建设与改造资金100亿元,基本完成省电网供电范围内行政村组电网改造任务,初步建成以110千伏和35千伏为骨干网架,10千伏、400伏以下网络协调匹配的“结构合理、技术适用、供电质量高、电能损耗低”的新型农网,同时还要建成2个电气化示范县、30个电气化示范乡和240个电气化示范村。

  省水利电力有限责任公司负责实施的36个地方电网供电县农网改造一、二期工程累计到位资金21亿元,实际投资21.63亿元。新建与改造110千伏变电站36处(46台),总容量119.9万千伏安,新建110千伏线路734.27公里;新建与改造35千伏变电站158处(196台),总容量75.11千伏安,35千伏线路2067公里;新建与改造10千伏线路11961.5公里,低压线路35573公里;新建与改造配电变压器11939台,总容量65万千伏安;新增电容补偿容量287433千瓦。其供电的乡镇有719个、村11121个、户346.97万户,实际完成改造的乡/村/户为611个/4739个/116.39万户,改造率分别为84.7%、42.58%、33.14%。

  上述改造工程使湖南农电服务质量显著提升,有效适应了农村市场的用电需求。一、二期农网改造后,农村电压合格率由网改前的92%上升到95%,供电可靠率由网改前的97%提高到99%,农村配电综合线损由网改前的36%降到22%,电能质量明显改善。价格方面,已经完成改造的村组实现了同网同价,未改造的村组也在限价内执行,电价较农网改造前有大幅度下降。电好用了,电价低了,不仅提高了农民的生活质量,还有效拉动了农村市场的需求。截至2007年底,全省农、林、牧、渔业生产用电装接容量164万千瓦,全年用电量约72亿千瓦时,较上年同期增长6.5%;全省农村居民生活用电装接容量396万千瓦,全年用电量约66亿千瓦时,较上年同期增长13.8%。

  3、农电管理体制不断改革取得实质成效

  湖南农电管理体制十分复杂,1990年以前,主要由两个部分组成。一部分是以农村水电为基础发展起来的地方供电企业,主要形成58个县级电网,大多数集中在老、少、边、穷地区;另一部分县市由国家电网供电。上世纪90年代以来,有29个地方供电企业先后被国家电网代管(或上划)。从代管(上划)历程分析,主要有三个阶段:1993年至1995年为第一阶段,有4个县的地方供电企业由国家电网代管,另有部分县与国家电网一点或多点联网,但管理体制基本没变;1999年前后为第二阶段,有13个自发自管县为了争取农网改造资金,转由省电力公司代管(上划);第三个阶段是近几年,由于部分地方电网的发展跟不上经济发展的需要,转由省电力公司代管(上划)。经过这三个阶段,尤其是1998年实施“两改一同价”工程以来,湖南农电基本形成了以县级公司为主体、跨县市级电力公司并存,国家电网直供直管为主、地方电网自发自供等多种形式并存的总体格局。

  目前,湖南农电管理体制主要有四种。第一种是地方供电企业,主要有省水利电力有限责任公司、郴电国际股份发展有限公司(上市企业),供电范围25个县,其中,地方电网自供自管县5个,与省电网并网有趸售关系的县15个,与省电网交叉供电的县8个。第二种是省电力公司直供直管县,有75个县。第三种是省电力公司代管县,有22个县。第四种是股份制供电企业。其中,由省电力公司控股的县级供电企业3个,即会同县电力有限责任公司、桂东县电力公司、常德西洞庭电力公司;湖南新华水利水电有限公司控股的地方供电企业5个。

  经过改革,湖南农电管理体制取得实质成效,主要表现在:一是改变乡镇供电模式,实行县乡一体化管理。1998年以前,湖南农村用电大部分是通过乡镇电管站来管理的,乡镇电管站又大多归属乡镇政府管理,职权不明,责任不清,队伍庞大,素质较低,管理无章法,电价随意定,层层趸售,层层加价,“权力电”、“人情电”、“关系电”现象普遍,农村电力市场秩序较为混乱。乡镇电管站一度是农村电力体制改革的核心内容。改革后,乡镇电管站撤销并成为县级供电企业所属的供电所或营业所,其人、财、物纳入了县级供电企业统一管理,形成了县乡一体化的管理模式。湖南全省原有乡镇电管站2359个,现已撤销2100个(省电力公司系统撤销1610个,地方电力企业系统撤销490个),精减乡村农电工3.5万人(省电力公司系统精减了3万人,地方电力企业系统精简了5000人);建立乡镇供电营业所1394个(省电力公司系统908个,地方电力企业系统486个)。农村电力管理实现了“五统一”(统一电价、统一发票、统一抄表、统一核算、统一考核)、“四到户”(销售到户、抄表到户、收费到户、服务到户)、“三公开”(电量公开、电价公开、电费公开)。上述改革,有效地改变了农村的用电秩序,减少了农村供电中间环节,提升了人员素质,提高了企业效率,降低了成本费用,较大地减轻了农民负担。二是实行政企分开,县级农电机构普遍建立。县电力局或县电力公司原有的行政管理职能均已移交相关政府部门,基本实现了政企分开。直供直管县由省公司在当地设立县电力局,委托市级电业局管理,实行企业内部模拟核算,通过建章立制,规范了内部运作;代管县及股改县普遍成立了县级电力公司,实行公司化运作;自发自供县也成立了电力公司,成为独立核算、自负盈亏的实体;市级地方电力公司在参与联合的各个县内仍然设有县级分(子)公司,实行独立核算或内部模拟核算。目前,全省所有的县级行政单位(包括农林场)基本建立了县级供电机构,初步实行了公司化管理,并朝着现代企业制度方向迈进。三是采用多种形式推进县级电力公司改革。在县级农电机构普遍建立的基础上,又以县级公司为主体,采用代管、上收、股份制改造试点等形式全面推进县级电力公司改革。特别是股改县电力公司通过股份制改革试点,形成了较规范的公司治理结构,建立了现代企业制度。有的自发自供县电力公司也进行了股份制改造,普遍开展了劳动、人事、分配三项制度改革,强化了内部管理。作为“两改一同价”的重要组成部分,农电体制改革同时推动了农网改造及同网同价工作。自1998年以来,全省共投入110亿元进行农网改造,农村电网结构得到改善,供电质量得到提高,全省城乡居民用电基本实现了同网同价。

  二、湖南农村电网与农电体制改革存在的主要问题

  多年来,通过农网改造极大地改善了农村电网建设的落后面貌,农电管理体制改革初步建立了适应社会主义市场经济发展的农电体制,但是农村电网和农电管理体制方面还存在一些突出问题,需要认真研究解决。

  1、农村电网建设仍然滞后

  一是农网改造覆盖面不平衡。总体上说,省电力公司直供直管县的改造覆盖面大于代管县,省电力公司代管县的改造覆盖面又要大于地方供电企业自供自管县。省电力公司直管的株洲电业局,下辖株洲县、醴陵市、攸县、茶陵县四个直管县级电力局,一、二期农网改造累计完成投资5.1亿元,村网改造1719个,改造覆盖面87.93%;完成用户电表计改造58万户,改造覆盖面78%。对于代管供电企业,因为代管只是一种政府委托管理行为,缺乏严格的法律约束,代管企业资产所有权不清晰,省电力公司在对代管供电企业电网建设改造的投资上有所顾忌。如东安、宁远两县代管电力公司,一、二期农网改造累计完成投资8439万元,完成村网改造511个,改造覆盖面43%;完成用户电表计改造14万户,改造覆盖面47%,远远低于直供直管县。地方供电企业农网改造,因为县域经济发展慢,企业发展能力有限,电网建设贷款困难,农网改造的覆盖面更低。如省水利电力有限责任公司供电区域内户表改造率仅为33.14%,还有10345个村、230.58万户需要改造,广大农民群众迫切要求全面农网改造的呼声很高。

  二是农电负荷满足不了迅速发展的用电需求。一、二期农村电网建设与改造,虽然使农村电网得到了较大发展,—定程度上改变了农村电网结构不合理、设备陈旧老化、技术落后的局面。但总体上农村电网建设与改造投资不足,尤其是中低压电网改造,与农村电网建设和改造标准还有相当差距。随着农村用电负荷,特别是经济发展较快地区用电负荷的持续快速增加,农电负荷不足的问题越来越严重。如炎陵县水利电力有限责任公司2006年销售电量比2005年增长91%;东安电力公司1999年以来,销售电量年均增长19%;湖南金垣电力集团2006年销售电量增长64%。虽然在电网规划时已充分考虑到负荷的发展,但仍然有不少变电站仅投运一两年就达到满载运行,急需增容扩建,电网结构也需相应调整。这就要求供电企业不断加大对农村电网建设与改造的投入,一方面用来满足农村地区用电负荷的需求,一方面也可为电网经营企业开拓农村电力市场,增供扩销。

  三是第三期农网改造面临贷款困难。目前,已经开始实施第三期农网改造。由于地方电力企业承贷的第一、二期农网改造贷款,因自身经营管理不善等原因,存在还款困难,甚至连贷款利息都无力偿还,导致银行不愿意再次放贷。当前第三期农网改造的资金还只是全部安排在省电力公司范围内。

  四是乡镇电力体制改革遗留不少问题。主要表现在:一是同工不同酬现象严重。供电所有正式职工和招聘的村电工两种人员,身份不同带来待遇不同,同工不同酬;再加上考核、激励机制的不健全,农村电工的收入很低,极大地影响了工作积极性,导致农村生产电工的流动性过高,难以留住高素质的农电人才。二是安全管理压力大。农村配网范围广,设备状况差,维护人员少,安全漏洞多,线路停电或电伤人的现象时有发生。三是窃电现象严重。一般一个农村电工要管2至3个行政村,距离远,且线路复杂,窃电现象多,农电线损率居高不下。四是供电服务质量较差。12398电力监管热线接到的投诉举报,绝大部分都是农电用户的投诉举报,涉及电费、电价、供电质量、服务态度等多个方面。

  2、国家电网与地方电网矛盾重重

  国家电网是联合电网,地方电网是以农村水电为基础的分布式供电系统,二者都是湖南农村电力市场的重要组成部分。长期以来,国家电网与地方电网矛盾重重,冲突不断,主要表现在以下几个方面:

  一是市场地位不平等。省电力公司属国家电网,国家投入多,财力雄厚,可以统筹城乡电网发展,通过企业内部的补贴和转移支付,就可以做到工业反哺农业,城市支持农村,供区农网相对较强。地方供电企业主要供区就是农村,大多是老少边穷地区,电网由地方政府和人民群众自力更生建设,财力匮乏,建设标准低,然而供电范围却很广,供电半径超长,网络结构薄弱。在享受电价政策、配网规划、政府资金扶助等国家产业政策方面,国家电网也明显比地方供电企业占优势。如省电力公司仅以农网改造贷款承贷主体的地位,就上划和代管了10余家地方供电企业。

  二是市场竞争秩序混乱。随着农村经济的发展,农电市场也得到了快速发展,特别是随着国家对老少边穷地区政策扶持力度的加大以及产业转移的影响,地方电网供电区域经济呈加速发展势头,供电的经济效益逐步显现,激发了国家电网和地方电网对农电市场的争夺。一是国家电网利用地方电网建设资金没有来源、电网发展跟不上地方经济发展步伐的时机,趁势进入地方电网供电营业区供电。最特殊的例子就是湖南花垣县,该县矿产资源丰富,县域经济发展很快,对电的需求迅速增加。截至2007年5月,全县用电负荷总装机已达29万千瓦,其中工业负荷装机26万千瓦,占90%。该县地方电力企业金垣电力集团电网建设无法满足地方经济发展的需求,湖南省电力公司湘西电业局(国网)和贵州省电力公司松桃供电局(南网)趁势进入该县,承担了20余户工业与矿产业大用户供电。2006年,金垣电力集团、湘西电业局、松桃供电局各占该县的市场份额是40.19%、39.47%、16.43%,呈三足鼎立态势。据统计,湖南全省由国家电网和地方电网两家共同供电的县有10个。二是双方均不按国家相应的收费项目和标准收取用户工程费用,没有严格执行国家目录电价,采取免费、优惠等手段争抢电力用户。三是部分用电户利用两家电网的电价不一致逃避债务,借口电价太高而转网,对原用电费拒交或故意拖欠,造成电费回收难。

  三是重复建设严重。电力作为一种发、输、供、用同时进行的特殊商品,其市场份额具体表现为变电站和输供电线路的能力,抢占电力市场份额就会造成电网的重复建设。郴州市有湖南省电力公司郴州电业局和地方电力企业郴电国际两家供电,该市北湖区在方圆不超过10公里的市区内就有11万伏的两江口变电站、3.5万伏的高湾变电站、22万伏和3.5万伏两座城前岭变电站和11万伏的下眉桥变电站共5座,远远超出郴州市区供电的需要。此外,两家电网公司还平行架设了11万伏线路11条,总长度达400多公里,重复建设投入资金约1.2亿元。怀化市也是国家电网与地方电网各成体系,两家电力企业用于电力设施重复建设的投资就高达3亿元左右,仅重复建设的11万伏变电站就有6座、3.5万伏变电站4座、11万伏线路220公里。湖南金垣电力集团县城220KV变电站开工后,湘西电业局仍在搞勘察、设计,拟在县城另建220KV变电站。重复建设带来部分地区电力供应过剩,造成资源的巨大浪费,加剧了电力市场的恶性竞争。

  3、代管供电企业与自供自管地方供电企业效益悬殊

  湖南省有29个地方供电企业先后被湖南省电力公司代管(或上划)。通过代管,部分地方供电企业得到较快发展。一是电网建设加快。省电力公司一、二期农网改造向代管公司投入14.66亿元,占全省总投资的18%;在县城电网改造和中西部农网完善工程建设中,又投入4.91亿元,占全省投资规模的16.4%。2006年,省电力公司实施农村户户通电工程,给代管公司投入2.5亿元,占工程总投资的61%,这些投资有效改善了代管供电企业的电网状况。二是管理更为规范。省电力公司对代管公司统一管理、统一经营、统一规划、统一调度,坚持实施同管理、同考核的管理办法,在安全、生产、营销以及财务管理等方面推行现代企业管理制度,有效地提升了企业的管理水平。三是职工队伍结构更为优化。通过代管,严格了企业的进人制度,精减了企业人员,优化了职工队伍结构,提高了职工队伍素质,降低了企业的经营成本。但是,国家电网对企业代管、上划的原则是电力市场发展快的县、较富裕的地方供电企业坚持上划,相对次之的坚持代管,电力市场发展缓慢、包袱较重的地方供电企业则不在代管、上划之列。

  作为经济欠发达县市自供自管电力企业与代管企业相比在经营管理以及电网发展方面存在的问题不少。一是企业人员严重过剩。地方政府把地方供电企业当作“就业安置中心”,安置大量人员,造成了沉重的人员包袱,带来明显的“以电养人”问题。永顺县电力公司年售电量仅约1.1亿千瓦时,却有职工1193人,其中在岗职工789人;洞口县电力公司年售电量约2亿千瓦时,有职工1050人;芷江电力有限责任公司年售量约1.2亿千瓦时,有职工321人。据2005年底统计数据,省水利电力有限责任公司系统职工总人数约1.65万人,年售电量却只有38亿千瓦时,年人均供电量不足20万千瓦时,大大低于国家电网的年人均供电量。二是企业没有经营自主权。地方供电企业归属地方政府管理,很多地方政府把地方供电企业当作“小金库”,存在乱摊派乱收费的现象,加重了企业负担;当作招商引资的筹码,强行进行电价优惠,引进一些用电量较大的企业,导致企业销售电价严重偏低。据统计,2006年湘西北地方电力企业平均销售电价为0.446元/千瓦时,比省电力公司平均销售电价低8.4分/千瓦时,相差达18.9%。地方政府对县级电力公司的干预,无疑影响了企业的正常经营,加重了企业成本,损害了企业利益,不利于企业的自主经营、自我发展。三是电网建设发展困难。地方供电企业大多数处于老少边穷地区,主要是以农民自筹资金建设起来的,由于投入严重不足,致使农村电网普遍存在网架薄弱,安全和供电质量水平较低,网损较高的问题。有的地方低压电网线损率高达50%,有的地方电压合格率很低,致使冰箱不能启动,电视机不能正常收看,还有不少地方供电设备“卡脖子”,时常出现拉闸限电现象。虽然通过一、二期农网改造,电网结构得到了改善,但完善电网的任务仍然十分艰巨。通过实地调查,我们深深感到地方供电企业生存空间日益萎缩,深陷多重困境,发展举步维艰,必须进行改革,只有在管理体制等方面深化改革才能找到发展出路。

  4、县级农电企业可持续发展问题突出

  一是基本没有建立起真正意义上的现代企业制度。大多数县级公司没有建立健全内部制衡机制,没有建立科学规范的公司治理结构,企业受计划经济运营模式的影响很深,不能较好地按照市场规律运作。有的县级公司虽然建立了公司治理结构或内部制衡机制,但是由于种种原因,内部监督仍然失效,外部监督难于真正介入,公司治理相关机构难以发挥相应的作用,企业还是不能按照现代企业制度和市场经济法则运行。

  二是融资渠道十分狭窄。目前,农电企业基本上是国有独资企业,部分完成股改的企业仍然属于不同的国有股东。农电融资渠道过于狭窄,主要是国家投入,没有其他的来源渠道。农电企业本身也没有融资的相关鼓励性和引导性政策,没能得到资本市场的关注。无论哪一类县级供电企业,都因农网改造背上巨额负债,还本付息压力很大,经营风险剧增。特别是经济落后地区的县级公司,运营十分困难,发展能力很弱。目前,全省农电企业农网改造到户率不足60%,改造建设任务仍然很重,资金需求量很大。资金严重短缺是制约农电企业发展的重大瓶颈,投资来源问题亟待解决。

  三、对湖南农电体制改革的思考与建议

  稳步推进农村电力体制改革是“十一五”深化电力体制改革的主要任务。根据电力体制改革工作小组《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》,结合湖南农电现阶段发展实际,我们提出以下建议:

  1、培育明晰产权,培育独立的购售电主体

  关于农村电力体制改革,国务院先后下发了几个文件:《国务院批转国家经贸委关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见的通知》(国发〔1999〕2号)、《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》(国发〔2002〕5号)和《国务院办公厅转发电力体制改革工作小组关于“十一五”深化电力体制改革实施意见的通知》(国办发〔2007〕19号)。深刻领会这些文件的主要精神,就是要适应建设社会主义新农村、构建和谐社会的新形势,从实际出发,因地制宜,深化农村电力体制改革,在明晰县级供电企业产权关系的基础上,改变企业代管状态,规范县级供电企业改制、改组工作,培育独立的购售电主体。一是坚持市场化改革方向。市场化改革是电力体制改革的主导方向。农电企业存在的问题和困难只有通过市场化改革的办法来解决,使农电企业尽快摆脱计划经济体制阴影,培育成为电力市场主体。要进一步明晰企业产权,特别是农网改造过程中形成的资产;对产权不明晰的,要明确产权归属,使县级电力公司真正建立现代企业制度。要进行配售电企业的辅导,为输配分开做好准备。探索配售电企业的“大用户”直购,向发电企业直接购电,促进形成多买多卖的电力市场格局。二是努力实现投资主体多元化。从调研情况看,部分地方供电企业效益逐年递增,且有较大的利润增长空间,因此引入民营资本或其他国有资本是可行的。电力体制改革要改变国家单一投入的现状,致力于投资主体多元化,引入战略投资者,解决农电企业投入来源单一和来源不足的问题。政府要制定合理的收益标准和投资回报率,积极鼓励和吸引非国有资本投资参与农网建设和参股改造县级供电公司,多渠道筹措资金,加快农网建设步伐,努力推动农电企业又好又快发展,更好地服务新农村建设。三是扎实推进县级供电企业重组合并。由于电力设施建设的特殊性,对一县范围内存在两个公司或多个公司的,应该重组合并,至少应做到一县一公司。这也是国发〔1999〕2号文和国发〔2002〕5号文就农电管理体制改革所坚持的原则。坚持一县一公司或多个县组成联合公司,有利于规范电力市场,有利于电网规划和减少重复建设。

  2、积极推进农电企业纳入双边交易试点

  积极推进大用户向发电企业双边交易试点,有助于完善电力市场建设,在售电方引入竞争机制,促进电网公平开放;有助于探索输配分开,加快形成输配电企业成本规则,在输电、配电环节建立科学、规范透明的电价管理制度。国家电监会在吉林、广东两省开展双边交易试点,取得了明显成效。进一步扩大双边交易试点规模是国家电监会下一步工作重点之一。我们建议,在扩大试点规模时,将农电企业作为购电主体纳入双边交易试点范围。一方面,是输配分开、培养配电侧电力市场的需要。因为农电企业作为独立的购售电主体,将其纳入双边交易试点阻力小,改革的风险也小,完全可以作为输配分开的突破口,为下一步改革积累经验。另一方面,是为地方供电企业和独立的股份制供电企业拓展赢利空间的需要。当前,国家电网通过趸售电价、调整电价结构等多种方式严重挤压地方供电企业,地方供电企业几乎到了难以生存的地步。通过将农电企业纳入与发电企业双边交易试点,可以降低购电成本,减轻国家电网的挤压影响。

  3、尽快出台实施农电普遍服务政策

  国务院国发〔2002〕5号文件首次正式提出电力社会普遍服务,明确指出:“国家制定政策,采取措施,确保所有用户都能以合理的价格获得可靠的、持续的基本电力服务”。电力产业具有网络性、自然垄断性和准公共物品特征,都可能导致市场失灵。因此,要保证公众所需要的基本生活用电,在电力普遍服务中,政府必然要发挥主导核心作用。就湖南目前的状况分析,农电普遍服务任务重、压力大、资金需求多,且资金来源主要靠企业自筹。省电力公司直供直管县服务能力普遍较强,国家电网可以利用大电网的优势,做到城市支援农村、工业反哺农业,对直供直管县级供电企业在企业内部实行补贴和转移支付,从而实现普遍服务。而地方供电企业,多数处于老少边穷地区,没有实现企业内部转移支付的可能,而且任务更重、压力更大,再加上企业管理不善、人员负担重、没有资金来源,很难承担起普遍服务的责任。目前的普遍服务方式,是一种不透明、不公平、低效率的实现方式,地方政府还没有切实履行起应负的责任。建议地方政府尽早出台农电普遍服务政策措施,设立政府普遍服务基金,对普遍服务过程与结果施以有效的监管,实现普遍服务透明、公平、高效率,从而促进农电的发展,推进新农村建设的进程。实现农电普遍服务,也是推进农电企业股份制改革、培养独立购售电主体的重要前提。

  4、采取有效措施扶持农电企业发展

  农村电网建设是农村基础设施建设的重要组成部分,农电是“三农”工作的重要组成部分,具有较强的公益性和社会性。世界发达国家都是由政府补贴农业、补贴农电。我国是一个农业大国,决定了农电的发展更离不开政府的支持。当前,湖南农电企业在农网改造贷款、企业投融资、经营环境等方面有较多的障碍和阻力,经营效益又差,要实现农电企业的持续快速发展,政府的政策扶持就显得极为重要。一是要解决融资困难。要逐步放开配售电领域的投资限制,放开各类资本对配售电领域的投入。要增强配售电领域对资本市场的吸引力,出台优惠政策,吸引各类资本所有者特别是战略投资者投入到农电企业中来。地方政府及省电力公司在农电供电企业内部的投入可以考虑通过市场手段部分或全部退出,使农电企业成为国内战略投资者控股的企业。这样,有利于摆脱地方政府的干预,有利于建立现代企业制度。二是要实行税收、电价等方面的优惠。政府部门要在增值税、趸售电价优惠,提供长期低息贷款及设立专项农电发展基金等方面,研究出台具体扶持政策。

  5、大力加强农电市场的电力监管

  农电地理范围广、服务人口多、电网技术装备水平和供电服务能力又相对较弱,致使农电的监管任务很重。从湖南12398电力监管投诉举报的分析看,农电市场存在的问题相当多,主要体现在两个方面:一是供电企业与用户在电费、电力安全、优质服务等方面矛盾较多;二是农村小水电在上网电价、三公调度、大坝安全等方面问题不少,尤其是湖南农村小水电站多,这方面的监管任务尤其艰巨。在发展农电市场的同时,加强对农电市场的监管已是当务之急。而目前电力监管机构仅设到省级,且编制少,很难满足农电市场监管工作的需要。因此,建议进一步完善电力监管组织体系,建立电力监管基层分支机构,推进落实包括农电在内的电力监管职能。
 

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