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新电改打破行业垄断 售电放开将衍生550亿新市场

2015-05-25 14:22
苏子言岁月
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  电力行业集垄断性业务和竞争性业务于一身,电改的总体思路是如何理顺政府、企业以及市场三者之间的关系。之前电力行业之所以被人诟病,很大原因是没有理清楚三者的关系。

  时隔13年,电力体制改革再次启动。相比2002年启动的改革,新一轮电力体制的改革背景、改革认识、改革参与者、改革复杂程度都发生了重大变化,这也决定了此轮改革的目标、路径和方式,与之前相比皆有不同。

   因此,对于新一轮电改,外界众说纷纭,看好者有之,也有人认为新电改没有延续上一轮电改所确定的“输配分离”改革目标,有点“不温不火”,没有彻底解决 电网公司的垄断问题。但依笔者看来,任何改革都是针对具体问题而起,同时又会综合各种利益考量,尽量避免未来各种未知风险。

  从这个角度 出发,新一轮电改(即“中发[2015]9号文”)是比较务实的,综合考虑了改革需求和可操作性原则,相比于2002年“国发[2002]5号文”,它不 仅抓住了当前我国电力体制改革面临的各种问题,同时又主次分明、分轻重缓急逐步加以实施,既看到了当前急需解决的问题,又系统形成了逐步和分步实施的思 路;既给了与电力体制改革相关的主体以思考空间和未来发展的考量,也给了合理的准备时间和空间,更加具有现实意义。

  一、新电改的核心在于建立一个真正有效的电力市场机制

  “改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中而深化”,习近平总书记的这一重要论述给我们阐明了一个深刻道理:改革,必须以解决问题为归依。他强调,要树立“问题意识”,突出“问题导向”。那么,我国电力改革面对的主要矛盾和问题是什么?

   上世纪80年代,当时电力行业主要矛盾是电力行业政企一体,电力整体短缺,电改的目标是政企分开,引入民资增加电能供应。2002年出现了电力过剩,供 需矛盾缓解,此时的主要矛盾演变为如何促进发电环节良性而有效率的竞争。两者一结合,当时电改的主要目标就是如何做到电力供给的“安全”和“经济”,其逻 辑是从发电侧竞争开始,逐渐推进,最终实现零售竞争。基于此,2002年电改才确定了“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”等“五大任 务”。

  经过13年的改革实践,“五大任务”中,我国电力行业名义上实现了“政企分开”,“厂网分开”做得相对彻底,在发电侧引入了竞争 机制,允许多家办电、多种所有者办电。在发电市场上形成了发电企业和电网企业两类市场主体,奠定了多家发电企业之间的横向竞争、发电企业与电网企业之间的 纵向竞争的基本格局,基本解决了制约我国经济增长的电力短缺问题,并在输配一体的情况下保证了电力的安全。

  2011年我国成立了中国电 力建设集团和中国能源建设集团,负责电力规划设计、施工等副业,在名义上也实现了“主辅分离”。但“输配分离”一直未有大的动作,“竞价上网”虽然经过在 东北等区域试点改革,但改革结果是,不仅发电企业普遍亏损,盈亏无法平衡,电网企业也不乐意接受这种做法,因为导致其电力供应的不稳定。最后只能是不了了 之。原因何在?

  主要在于2002年的电改只是使得电力市场无市场到“半市场”(或者叫不完整市场),整个产业链条上缺乏真正的缺乏市场 主体,从而导致无法建立一个真正有效的交易机制:从发电侧看,即使实现了厂网分开,发电厂绝大多数是国有企业,在价格由国家管制的情况下,对价格信号完全 不敏感,发电量不能随市场波动。

  从售电侧和用电侧看,在输电、配电、售电等环节完全由电网垄断的前提下,普通用户完全没有任何对于电力 价格进行议价,对发电侧进行选择的能力,用电端根本不可能成为真正的市场主体。而本应作为一个中立的交易平台和输送通道的电网,前面掌握着发电厂的发电计 划,后面掌握着用电端的需求调配,使得电力买家和卖家无法真正见面和议价,当然不可能形成一个真正的电力市场机制。

  因此,2002年电 力体制改革所带来的红利已经差不多用完,仍旧存留交易机制缺失、资源利用效率不高;计划电量、计划电价;输配电真实成本、交叉补贴不清;输配售一体化垄 断、电网独买独卖等问题亟待解决。同时,在我国经济步入中速增长的新常态、环境治理力度加大、能源消费结构调整的背景下,电力供给除了“安全”和“经济” 外,“环保”和“低碳”亦成为重要目标。

  再者,进入新世纪以来,分布式、智能电网、电动汽车、用户储能、需求响应和能源互联网等各种新 生事物不断涌现并得到快速发展,都需要建立一个市场机制更灵活、体制更开放的新的电力体制。于是,培育市场主体,健全完善市场机制,使市场在配置电力资源 中发挥决定性作用,而非着重于现有电网拆分、调度独立以及输配分开等市场结构问题,构建一个真正有效的电力市场就成为此轮电改的主要着墨点。

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