8月初，政府16部门联合印发《关于推进供给侧结构性改革 防范化解煤电产能过剩风险的意见》，指出受经济增速放缓、电力供需形势变化等因素影响，多个地区将会出现电力过剩情况(系统备用率大部分超过20%，直辖市超过40%)，防范化解煤电产能过剩风险刻不容缓。对此，《意见》提出工作目标，要求“十三五”期间全国依法依规淘汰关停不符合要求的30万千瓦以下煤电机组，总计2000万千瓦以上。

在此之前的2016年4月，发改委能源局连续下发《关于进一步做好煤电行业淘汰落后产能的通知》、《关于促进我国煤电有序发展的通知》、《关于建立煤电规划建设风险预警机制暨发布2019年煤电规划建设风险预警的通知》三份文件，其中第一份对煤电行业的“落后产能”进行了界定，应该包含“不符合要求”之义。这包括：

>>>> 1.单机5万千瓦及以下的纯凝煤电机组;大电网覆盖范围内，单机10万千瓦及以下的纯凝煤电机组;大电网覆盖范围内，单机20万千瓦及以下设计寿命期满的纯凝煤电机组；

>>>> 2. 改造后供电煤耗仍达不到《常规燃煤发电机组单位产品能源消耗限额》(GB21258-2013)规定的机组(不含超(超)临界机组)；

>>>> 3. 污染物排放不符合国家环保要求且不实施环保改造的煤电机组，特别是单机30万千瓦以下，运行满20年的纯凝机组和运行满25年的抽凝热电机组。

相比之前诸多文件“暧昧”的表达，这一标准的明确无疑意味着一个巨大的进步，是减少政府自由量裁、消灭“战场指挥官”范式的必要步骤。

抛开“法无追溯”的基本法律原则不谈，这些标准的确定，其背后的价值标准往往也是需要讨论的。标准暗含的价值观是什么?不同标准之间是否存在互补或者冲突?合理的价值标准是什么?这将是本文的讨论主题与接下来的内容。

在此基础上，本文将针对“落后就往往意味着要关停”的常态思维与做法，分析为什么这样是不符合经济逻辑的。

本文分析认为：基于全社会效益最大化的价值标准，目前新建的(比如最近5年)大规模60万千瓦及以上、高参数超(超)临界机组是目前中国煤电序列(fleet)中的“落后产能”;那些小规模、已经完全收回投资，并且可能更加具有灵活性的小煤电机组，具有充分的市场容量价值与平衡价值;“落后”的并不需要关停，投资已经发生，不可改变，即使利用率很低，甚至接近于零，也可以作为高峰用电时期的战略备用或者储备。

容量标准与煤耗标准暗含着“机组越大越好”的逻辑

技术上讲，大容量、高参数的煤电机组，具有比小机组更好的能源效率。过去的上大压小，从关停5万、10万到20万机组，延续了容量标准的逻辑，与煤耗标准存在一致性。

2004年，国家发改委出台了新建燃煤电站的技术标准，要求新建火电单机容量原则上应为60万千瓦及以上，发电煤耗要控制在286克标准煤/千瓦时以下。按照《煤电节能减排升级与改造行动计划(2014～2020年)》，到2020年，现役燃煤发电机组改造后平均供电煤耗低于310克/千瓦时，其中现役60万千瓦及以上机组(除空冷机组外)改造后平均供电煤耗低于300克/千瓦时。

如今，所有新建的燃煤纯发电机组，往往都是60万/100万的大机组。但是问题在于，由于电力需求增长的放缓，以及各种机组的竞争，大锅饭式的市场份额分配，使得所有的机组都无法工作在高负荷乃至是满负荷的状态，大容量机组的优势往往无法发挥。负荷降到75%时，超超临界机组能耗水平就可能成了超临界机组，降到50%负荷就往往成了亚临界机组。既然这样，为何当初不直接建设亚临界?2004年出台的一刀切政策，已经成为煤电内部最优结构形成的政策障碍。

事实上，能源效率指标仅仅是煤电表现的一个方面而已，只是决定最终发电成本的一个因素，完全不能作为总体决策依据。机组并不是越大越好，对机组经济性的追求往往应该是更关键的，符合全社会效益最大化的(为社会提供了便宜的电力)。即使完全从系统运行的角度出发，由于需求的波动性的存在，小机组的单位供电成本，也有比大机组低的可能性。比如，对于一个特定地区，不大的需求增长前景下，小机组往往更合适，因为利用率可能会低。