作者赵建，西京研究院创始院长。本文为西京研究院发表的第655篇原创文章，赵建博士的第613篇原创文章。本文得到中国社科院冯永晟博士的指导。济南大学商学院硕士研究生李嘉怡对本文也有贡献。本文约20900字，阅读时间约30分钟。

恐怕谁也没料想到,在新世纪第二个十年，在工业革命两百年后，能源安全又成为人类经济发展的主题。战争和瘟疫挫伤的供应链，正在将能源和粮食价格不断推高，世界各国民众开始饱受恶性通胀的肆虐，这又进一步加剧了不满和冲突。对高度依赖油气资源进口的中国来说，也正在面临异常严峻的能源与经济安全问题。在石油价格不断上涨，“3060”双碳目标迫在眉睫，新能源汽车销量和需求大增的情况下，社会对电力的需求也骤然增加，对正在改革和完善中的中国电力事业提出了全新的命题和挑战。

挑战来自于两方面，一是中国的电力资源有近一半还是依靠煤炭发电，碳消耗非常高，对实现双碳目标来说负担很重；二是中国的电力体系改革依然滞后，发、输、配、储、售、用各环节还不能实现统一的市场化定价，导致整个电力体系对外部价格的变动响应较慢，不适合日益复杂多变的外部环境，厂网之间、地区之间、发售之间等各个层面的矛盾日益加剧，无法形成全国统一大市场的优势。

2021年夏天的“电荒”只是这一系列问题的前奏，这暴露出中国电力事业改革发展了这么多年，在巨大的能源需求和复杂的国际国内市场形势面前，依然存在着深层次的问题和矛盾。然而，问题、矛盾、危机恰恰是改革的催化剂。也正是从2021年夏季电荒开始，中国开启了新一轮的电力改革。好在，中国经济社会发展至今，各种基础设施和政策环境已经今非昔比，制度上的市场化改革加上技术上的智慧能源系统，让中国电力事业的改革向前迈进了一大步。在当前百年未有之大变局下，能源安全、电力安全，就是国家安全。中国电力体制改革未来的方向其实非常明确，那就是抓住国企改革和市场化改革的双重“改革红利”。

早在2004年登陆香港资本市场，西京投资“新港股”重点配置的上市公司“中国电力国际发展有限公司”（简称中国电力，股票代码HK2380），就是中国电力改革事业的典型前沿代表。由于较早在港交所上市，率先与国际资本市场接轨，在微观层面具有非常完善的公司治理结构，能较好的吸取国际上先进的电力管理经验；同时由于与国际电力市场发展联系紧密，也能较快较好的抓住电力新能源的先进技术前沿。作为一个国企的子公司，可以更有效率，更加具有国际化的视野和市场化理念，能较好的处理好电力供给和电力市场中的公平与效率问题。中国电力的发展和优异表现，为新时期中国电力事业乃至整个国有企业的改革，提供了非常宝贵的经验。

目录

一、中国电力体制改革的现状与历史

（一）1985-1997年：缺电形势下的集资办电

（二）1997-2002年：政企分开的改革探索之路

（三）2002-2015年：厂网分开改革

（四）2015年至今：新电改背景下，电改步入快车道

二、国际上几个主要国家的电力体制改革经验

（一）英国电力体制改革

（二）美国电力体制改革

（三）欧洲电力体制改革

三、中国电力改革的成绩、问题与复杂性

（一）中国电力系统市场化改革的成绩

（二）新型电力系统建设面临的形势与挑战

（三）2021年电荒与中国电力体制改革的复杂性

四、中国电力体制改革的未来：抓住国企与市场改革的双重红利

（一）按照现代企业的公司治理体系正确处理好政府与电力企业的关系

（二）按照市场化的导向正确处理好国有电力企业与市场的关系

（三）按照公共产品市场化运作的原理正确处理好政府与电力市场的关系

（四）未来中国电力体制的改革取向是获取“国企改革”与“市场化改革”的双重改革红利

（五）抓住“双重红利”的港股上市公司中国电力：典型案例

正文

一、中国电力体制改革的现状与历史

电是一种非常特殊的产品，难以大规模、经济性地存储，必须依托电网连接电源与负荷，生产和消费必须同时完成，系统必须保持频率和电压稳定以保证电能质量。电力商品是多种服务实时组合形成的复合商品，电力成本的变化受着众多随机变量的影响，具有极短时内的时变性，必须依靠集中的系统运营者才能准确且有效地发现。这些特殊性质决定了，普通商品市场的竞争逻辑无法直接嫁接到电力市场中。即便在最理想的假设条件下，充分的双边交易也难以发现真实的电力成本，也就是说，生产者和消费者即便直接见面，可以选择任何交易模式，也无法令市场价格达到有效水平，即无法等于系统边际成本，甚至无法实现市场出清。这也决定了电力市场改革的复杂性。

我国电力工业作为国民经济发展最重要的基础产业，为经济增长和社会进步提供的强力保障和巨大动力。改革开放四十年间，电力工业在发展速度、发展规模和发展质量方面取得了巨大成就，创造了支撑国民经济年均9.5%增速的发展奇迹。2011年，我国发电装机容量与发电量超过美国，成为世界第一电力大国。2015年，我国人均发电装机容量历史性突破1千瓦。2017年底，我国装机容量达到17.77亿千瓦，发电量64171亿千瓦时，人均发电装机容量1.28千瓦，分别是1978年的31倍、25倍、21倍。

不断深化电力体制改革是我国电力工业实现快速发展的动力源泉。回顾我国这四十余年的电改经验，可以总结为以下两条主线：一是在改革的目标上，坚持服务于社会经济发展与经济体制改革的总目标，发现并解决主要矛盾；二是在电力改革的方法上，以体制变革带动机制的优化，逐一突破各电力环节，从发电逐步延伸至核心电网、调度交易职能等纵深领域。

电力不同于其他一般商品，它还具有公共品属性。这也使电力改革的道路充满了更多的不确定性，不仅要考虑到具体国情、制度变迁以及其背后的权力博弈，还需要满足市场主体需求，服务市场主体选择权，并配以适合我国电改逻辑的市场交易竞争机制。

电力改革的终极目的在于构建符合我国国情与电改自身逻辑的现代电力市场体系。通过生产关系的调整、上层建筑的完善，使我国的电力服务得到有效充足供给，实现资源配置的最优水平，让越来越多的发电企业与电力用户走向市场。

改革开放以前，我国的电网规模不大，多数为独立省网。1978年底，我国发电装机容量为5712万千瓦，发电量为2565.5亿千瓦时,人均装机容量和人均发电量还不足0.06千瓦和270千瓦时。全国发电装机缺口达1000万千瓦，发电量缺口达400亿千瓦时，电力发展踌躇不前。在改革开放初期阶段，中国电力工业改革与全国经济体制改革基本同步进行。但由于电力工业的自然垄断属性，逐步出现了电力体制改革明显滞后，不能适应全国经济体制改革总体要求的突出问题

随着市场化时代的到来，我国进行了一系列电力工业体制改革与管理模式的探索，主要经历了以下四个重要阶段：（1）1985-1997年：缺电形式下的集资办电：（2）1997-2002年：政企分开的改革探索之路；（3）2002年-2015年：厂网分开改革；（4）2015年至今：新电改背景下，电改步入快车道。

图1.我国电力工业管理体制的变革

（一）1985-1997年：缺电形势下的集资办电

电力严重短缺是主要矛盾。1985年之前，我国电力工业一直实行国家集中统一的计划管理体制。中央政府是全国电力经济活动的惟一决策主体，负责全国电力资源的配置，直接组织电力生产供应和电力投资建设。这种典型的计划经济体制严重制约了电力工业的发展，造成了全国长达20多年的严重缺电。

国家提出多渠道筹措资金“集资办电”的思路。为迅速扭转电力短缺的局面，调动地方政府、企业、外资等方面的积极性，1985年,电力工业开始实行改革，釆取了两项主要改革措施：一是实行以“电厂大家办，电网国家管”为方针的集资办电政策，对新建电厂实行“还本付息”电价，以此吸引社会资金投资兴办发电厂，创造必要的投资激励机制；二是在管理体制上实行省为经营实体，中央政府逐步放松对电力工业的准入监管和价格监管，同时对地方政府适当放权。

在立法与政策层面，1993年正式颁发的“电网调度管理条例”要求上网的发电厂必须签定并网协议、购电协议、调度协议，强调了电网运行必须实行统一调度。1994年颁布《电力法》，使中国电力企业有法可依，明确了电网经营企业的性质，要求实现同网、同质、同价;从法律角度确定电的经营具有企业性质。上述改革措施极大地推动了电力工业的迅速发展，电力装机容量每年以新增1000万千瓦的速度递增，到1995年全国电力装机容量突破2亿千瓦，全国性电力短缺的矛盾基本得到解决。

（二）1997-2002年：政企分开的改革探索之路

这一阶段的成果是初步形成了国家经贸委等综合经济部门行使行政管电职能，国家电力公司等电力企业自主经营，以及中国电力企业联合会等行业协会自律服务的体制框架；主要问题在于，国家电力公司的垂直垄断格局尚未改变、农村地区“电价高、收费乱”问题凸显。

1997年3月，电力工业管理体制进入第二轮改革，进行了政企分开改革，成立了国有独资的国家电力公司。1998年，国家电力公司和电力工业部并轨运行一年之后，1998年3月电力工业部被撤销。国家经济贸易委员会下设电力司，原电力部的行政管理职能移交该电力司

此轮改革后，国家电力公司不再具有行政管理的政府职能，只是一个电力生产运营商。然而，垂直一体化经营的国家电力公司，集发电、输电、配电、售电于一身，几乎控制了全部电网和半数的发电厂，因此依然保持着垂直垄断的格局。

针对电力运行中暴露出农村电价高、收费乱的突出问题，1998年起国家迅速推动了以城乡同价为目的、农电改革为保证、农网改造为基础的“两改一同价”工作；1999年国务院批转国家经贸委《关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见的通知》（国发〔1999〕2号）。主要有以下几点原则：（1）政企分开，政出一门；（2）一县以公司（指的是经营电网的公司，原则上不包括发电企业和三产企业）；（3）县为实体；（4）乡（镇）电管站全部改为县级电力企业内部机构的原则；（5）阶段性原则（不搞激进改革模式，不搞一刀切，坚持三个有利于的标准：坚持有利于促进当地经济发展;有利于促进当地电力工业的发展，有利于减轻农民负担）。可以说，国发2号文是着眼国家的发展大局，立足“三农”的战略决策，它涉及的是建国以来长期形成的农村电力体制和市场管理秩序的一次重大调整和变革，其改革措施相互关联并互相影响，意义深远。

（三）2002-2015年：厂网分开改革

在改革动力充足的大背景下，这一轮改革改变了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等突出问题，但是电力工业经济运行中反映出的问题仍较为突出，主要体现在：1、发电竞争不公平，电力垄断局面尚未从根本上改变；2、电网运行效率低下；输配分开目标未达成,主输分离进展缓慢；3、电价形成机制不合理，且煤电联动调控失灵；此外，本轮改革进程到2006年就开始出现停滞，社会各界普遍呼吁改变“半计划半市场”的运行管理状况，呼吁新电改方案的出台。

中国电力市场的供求关系在九十年代末期发生了变化，电力供应一概短缺局面，实现了供需基本平衡，部分地区甚至出现阶段性的供大于求现象。这一变化导致了发电市场开始出现竞争并且竞争程度逐步增强，也逐渐凸显出电力工业产业组织结构垂直垄断的弊端，主要体现在以下两个方面：第一，发电竞争不公平；在发电市场上，国家电力公司拥有电网和调度权，由于缺少“公平、公正、公开”原则的市场竞争规则，独立发电公司与国家电力公司所属电厂处在不平等的地位上；第二，电力市场的地方保护主义即省间壁垒变得异常突出。此外，这一时期的电力工业发展模式以粗放式发展、规模扩张及行政手段为主要特征，电力行业投资、配置资源以及运行管理效率低下问题突出。

针对上述问题，2002年国务院下发《关于印发〈电力体制改革方案〉的通知》（国发〔2002〕5号），中国电力体制进行了重大改革，实施“厂网分开、竞价上网”，力图构建“政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”。2002年电力体制改革的重要举措集中于以下两点：一是拆分国家电力公司资产，重新组建为两大电网公司（国家电网公司、中国南方电网有限责任公司）、五大发电集团（华能、大唐、国电、华电、中电投集团）和四个辅业集团（电力顾问集团、水电顾问集团、水利水电建设集团、葛洲坝集团）；二是成立国家电力监管委员会，对电力工业实施监管。2003年3月，国家电力监管委员会组建成立，按国务院授权履行全国电力监管职责，国务院有关部门依据相关法律法规履行相关监管职责，中国电力工业新的管电体制框架逐步形成，由过去的行政管理逐步走向市场监管。

（四）2015年至今：新电改背景下，电改步入快车道

前几轮电改的共性在于，通过简单拆分重组来实现资源优化配置而本轮电改在供给侧改革的大背景下，更加注重以下三个方面：（1）运用精细化、市场化的手段，充分发挥市场在电力资源配置中的决定性地位；（2）转变政府对电力行业的管理方式，厘清政府职能管理和市场化运作之间的边界；（3）以供给侧结构性改革助推国家电网高质量发展。主要的目在于，通过改革来优化电网格局，提升电力工业整体效率，推动电力工业的高质量、纵深发展，以及能源供给和能源消费实现革命性结构转型。

在2015年3月《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）正式出台。9号文件的重要意义之一在于肯定了政企分开、厂网分开、主辅分开，明确了“管住中间、放开两头”的体制架构，重启改革征程，顺应了“十三五”经济社会发展要求，奠定了持续深化改革的基础，电改步入快车道。

2021年3月15日召开的中央财经委员会第九次会议提出，要构建清洁低碳安全高效的能源体系，控制化石能源总量，着力提高利用效能，实施可再生能源替代行动，深化电力体制改革，构建以新能源为主体的新型电力系统。2022年1月18日国家发展改革委、国家能源局正式发布《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》（发改体改〔2022〕118号）（下文简称“意见”）。

针对“电力市场还存在体系不完整、功能不完善、交易规则不统一、跨省跨区交易存在市场壁垒等问题”，该《意见》提出全国统一电力市场体系建立的两个阶段性目标：一是，“到2025年，全国统一电力市场体系初步建成，国家市场与省（区、市）/区域市场协同运行，电力中长期、现货、辅助服务市场一体化设计、联合运营，跨省跨区资源市场化配置和绿色电力交易规模显著提高，有利于新能源、储能等发展的市场交易和价格机制初步形成。”第二，“到2030年，全国统一电力市场体系基本建成，适应新型电力系统要求，国家市场与省（区、市）/区域市场联合运行，新能源全面参与市场交易，市场主体平等竞争、自主选择，电力资源在全国范围内得到进一步优化配置。”