四、中国电力体制改革的未来：抓住国企与市场改革的双重红利

中国电力体制改革是电力市场化改革的一般规律与中国的特殊制度背景相结合的过程。中国要建立竞争性电力市场，同样必须要从所有制、组织结构、机制设计、规制改革等方面的改革入手，只是这些改革必须要以中国特色的制度背景为出发点来确定合理的改革政策。为此，未来中国电力体制的改革必须围绕促进电力竞争处理好三大关系和一个权衡。港股上市公司中国电力，在中国的电力体制改革事业中走在了前列，可以为未来中国电力体制乃至整个国有企业改革提供微观经验。

（一）按照现代企业的公司治理体系正确处理好政府与电力企业的关系

在电力体制改革中处理好国有企业与政府的关系，就是中国特色的电力行业所有制改革。不可否认，电力行业自20世纪90年代以来的大发展与国有企业的贡献密不可分。但我们也要注意到，电力国有企业的贡献需要通过二分法分析。一方面，国有企业战略布局的调整带来了国有资本配置效率的提升，国资管理体制的改革提升了国有资金的利用效率，国企现代企业制度的确立和改进也在提升国有企业的生产率。另一方面，国有企业面临的经营激励与市场化改革要求仍不一致，其享受的融资软约束和隐性补贴也在助长其低效问题，目前的理论界的普遍共识是，国有企业的过度低效投资冲动明显。而且，国有企业的不合理竞争优势容易挤压民营资本的市场空间。

因此，电力体制改革必须要将电力国有资本的市场运营与电力国有企业的公司治理紧密结合起来，既要改革电力国有资本的管理与运营方式，又要切实给电力国有企业“断奶”，健全现代企业制度，使之成为真正的政府分开、自负盈亏的市场主体。在电力国资国企管理体制理顺的基础上，也要适度扩大电力国企上缴利润的份额，充分践行国有企业本质。从这个意义讲，虽然中国电力体制改革不必推进私有化，但仍可以通过改革国资考核方式、国资运营体制，以及中央和地方两级国有控制权的变化等内容来推进电力行业的所有制改革。

中国电力在港股上市后，公司治理机制进行了深层次的改革，按照国际标准建立了“三会一层”架构，独立董事能够发挥出应用的独立监督作用，真正做到了国有企业管资本，具体经营管理由职业经理人来主导的“政企分开”状态。这在国有企业文化浓厚的电力行业实属不易。

（二）按照市场化的导向正确处理好国有电力企业与市场的关系

国资国企管理体制改革的目的就是要把国有企业推向市场，令其充分地参与竞争或更好地服务于竞争。因此，电力行业所有制改革要服务于竞争性市场的构建，具体而言，即通过组织结构重组和市场机制设计来构建竞争性电力市场。中国电力在市场化改革方面也走在了前列，主要的电力商品都按照市场化的原则进行交易和定价。

1、国有企业与组织结构重组

纵向组织结构重组。目前整体而言，除少数试点地区外，电力行业在发电侧之外仍保持了一体化的纵向结构，国有电网企业垄断了电网和售电环节。而售电环节作为竞争性环节，其与自然垄断环节的输配电网的一体化仍是当前引入有效竞争的结构障碍。因此，下一步的改革需要进一步推进自然垄断环节与竞争性环节的分离。在推进分离的策略上，通过局部成立售电企业或放开部分用户的方式，并无法实质推进网售分离，反而会为双轨制的长期存在提供结构基础。无论是从理论还是国际经验来看，售电侧必然要实现系统层面的结构分拆，但在分拆手段选择上，基于效率和成本的考虑，法人分离要优于所有权分离。输配分离由于改革成本和风险巨大，不宜成为针对电网存量的分拆手段，而且随着智能电网技术的发展，电网的扁平化趋势日益明显，输配之间的技术差异更加模糊，输配分离的可操作性也是极低。

横向组织结构重组。虽然2002年厂网分离之时，五大发电集团的区域布局考虑了各集团在不同省份的市场集中度问题，但随着时间的推移，不同集团非常默契地在不同地区形成了各自的势力范围。此外，各地方电力国有企业也往往是本地的优势企业，而且许多地方也在推动地方国企的兼并重组，从而可能进一步提高市场集中度。以上均会给潜在的市场竞争造成障碍。从构建竞争性电力市场的角度来看,适度降低发电领域国有企业的比重，是顺利引入竞争的必要条件，否则市场势力问题将十分严重。从市场竞争的可持续性来看，国有企业的最优规模也将由市场决定，而不必要求延续原有规模，这恰恰是市场配置对计划配置的替代，与国资国企改革的方向也并行不悖。

2、电网企业功能与市场机制设计

电力组织结构重组的核心问题还要落到输配管理体制，及电网企业的功能定位上，而这除与电网的结构重组紧密相关外，还与电力市场的机制设计紧密相关。从技术意义上说，电力市场改革就是对电网企业改革，因为电网是电力市场的基础设计，电网运营机构设计是电力市场设计的核心；从制度意义上说，中国电力市场改革也同样是电网企业改革，电网环节的制度设计从根本上决定了整个电力市场的架构。

鉴于市场机制设计的高度复杂性，首先，针对电网企业。电网企业宜采取受规制的自然垄断企业模式，调度不宜独立，因为电网所有权与调度运营权的一体化是一种更高效的组织形式；在系统层面上将电网的售电环节进行分拆，是建立电力批发市场雏形的结构基础。其次，针对竞争性市场的设计。电网企业应是推进现货市场建设的主体;现货市场建设应以电网企业采用现货定价为起点，现货定价需配合优序调度协调推进；结合各地实际情况，集中式的电力库宜作为初始的现货市场模式；允许市场主体参与避险的远期双边交易。短中期内，考虑到整体市场供求形势，中国电力市场宜采取纯电量市场模式，输配电价仍采取成本加成定价，并适时引入激励性设计。

（三）按照公共产品市场化运作的原理正确处理好政府与电力市场的关系

中国政府在电力体制改革进程中的角色和功能转变，既面临一般电力市场化改革的要求，也面临中国特有的问题。一般性问题主要包括行业信息披露制度不健全，政府的直接干预过多导致规制俘获等，都是政府需要在新一轮电力体制改革中需要解决的。伴随着电力行业的所有制改革、结构重组和市场机制设计，政府需要健全信息披露制度，减少对电力企业的投资、定价的直接干预或审批，提高经济规制能力，特别是加强对电网环节的定价规制，以及对调度和结算的监管;同时要防范电力市场的市场失灵，健全针对市场失灵的规制手段。此外，困扰中国电力体制改革进程的重要问题还包括缺乏统一的、强有力的领导协调机构，导致政出多门、政策不确定性高等，这需要引起高度重视。

当然在众多问题中，最具中国特色的，也是最核心的问题是政府如何界定电力商品。由于中国长期实施计划电量制度，理论界和政策界许多观点认为“电量”即商品，改变由政府确定电量的方式，转而由市场主体自行谈判或竞争电量就是在建立电力市场。这里需要说明的是，电力市场是围绕"电力"这一商品而设计的，竞争性电力市场的本质就是通过价格信号来引导系统运营，因此不涉及改进系统运营效率的"电量"分配跟竞争性电力市场没有丝毫关系，本质上仍属于计划。政府要推进电力市场建设，首先要明确何为“电力”商品，否则可能导致的结果就是，计划电量放开但不被放弃；"竞争市场"竞争但不是市场。

政府与电力市场之间关系派生出来的另外两种关系，也会深刻影响中国电力体制改革的内容，即政府与政府之间的关系，以及区域与区域之间的关系。比如，中央确定的改革政策与地方的改革需求不一致时，如何协调；地方政府之间的"改革竞争"问题，即通过降低电价来承担产业转移和吸引投资，如何解决；由于历史的跨区输电项目导致的不同地方的市场建设协调问题如何解决；凡此种种，都在增加着改革的难度。

（四）未来中国电力体制的改革取向是获取“国企改革”与“市场化改革”的双重改革红利

政府在市场化过程中不断退出直接干预的同时，也引入新的改革红利推动电力行业发展。理论上，在这一过程中市场竞争应该持续增强，然而自2002年改革以来，市场竞争的引入程度非常有限，反而是电力国有企业的发展状态与电力行业的大发展紧密相关。这就带来一个有意思的问题。一方面，理论上不乏研究认为电力国有企业效率低下，从而成为改革对象。电力行业的国有企业缺乏改善服务质量和促进技术创新的激励，在许多快速增长的经济体中，这种激励缺乏会导致投资不足，最终导致长期电力短缺和系统可靠性问题。而另一方面，这种长期现象却与中国电力的发展趋势相悖，中国在20世纪90年代之前确实曾因历史原因而经历长时期的全国性电力短缺，但在1997年实现了全国性电力平衡，此后经历过短暂的区域性缺电外，电力供应持续充足，并逐渐过剩。因此，中国电力行业的快速发展不是由理论上的"市场竞争红利"带来，反而是由现实中的“国企改革红利”带来。

在中国特殊的制度背景下，国有企业改革一直都是电力体制改革中的重要组成部分。从历史脉络来梳理会更加清晰，如果将20世纪80年代中央财政办电制度的终结宽泛地看作市场化进程的开始，那么到目前为止，电力市场化的大致路径可以概括如下：中央政府直接办电——地方政府参与办电——国有企业代表政府办电——政府管理国有企业办电——政府委托国有企业办电。这个过程正是国有企业不断确立市场主体地位和提升企业效率的过程，而且时至今日，政府仍在探索如何更好地通过委托代理机制办好包括电力在内的国有企业。

虽然电力行业出现了大发展，但行业内利益格局也开始出现固化特征，特别是国有企业垄断问题突出，政企不分问题也仍未得到彻底解决，国有资本的利用效率不高，抑制社会资本的进入，而且国有企业的投资冲动对电力行业的产能过剩造成明显影响。在这种情况下，国企改革红利正在相对减弱，造成这种变化的根源恰在于前文已经分析过的国有企业的问题。解决这些问题的根本途径在于让国有企业真正地面对市场竞争或有效规制。因此，构建竞争性电力市场同样是促进国有企业发展的一种方式。正是从这个意义上讲，电力体制改革需要释放新的改革红利，即市场竞争红利。

当然，“国企改革红利”与“市场竞争红利”的权衡并不是现在才出现的，历史上即是中国电力市场化进程的主要驱动因素。纵观整个改革过程：开始时，政府直接办电效率低下，必须构建遵循经济规律的市场主体，因此电力国有企业才得以建立；由于这类国有企业具有明显的政企不分特征，抑制效率提升，因此政企分开成为改革重点；之后，政企分开的同时，需要让国有企业面临真正的市场环境，因此改革市场环境成为必要，这也成为当下正在推进的改革。因此，当前电力体制改革的方向包括两个方面：一是构建电力国有企业面临的竞争性市场环境；二是提高针对国有企业的监管效率。也就是说，中国已经进入通过“市场竞争红利”接续“国企改革红利”的新阶段。

（五）抓住“双重红利"的港股上市公司中国电力：典型案例

港股上市的中国电力（HK2380），全称是中国电力国际发展有限公司，于2004年3月在香港注册成立，同年10月在香港联交所挂牌上市，是中国境内首家香港红筹上市的电力央企，是国家电力投资集团有限公司的旗舰子公司。中国电力的整个发展历程，可以为中国电力体制事业的改革发展提供宝贵的微观经验。具体来说，中国电力具有以下经验值得借鉴：

第一，资本市场化。2004年就选择在资本市场上市，扩大了融资渠道。而且是首选香港交易所，是中国境内首家香港红筹上市的电力央企，可以更好的利用国际资本。资本市场化为中国电力的融资体系创造了巨大的市场空间，大大缓解了当时国企面临的高杠杆和融资约束问题。

第二，治理现代化。在香港交易所上市后，公司治理要严格按照国际标准执行，这与国内的一些国企相比，在国有企业的公司治理改革方面走的早、走的快、走的远。公司治理体系的完善，可以较高的解决国有企业面临的政企不分难题，让职业经理人在管理企业中更好的发挥出自己的特长，率先做到了国有企业主要管资本的国企改革理念。

第三，业务多元化。中国电力的业务并不是只限于传统的发电、储电，而是在国际化视野的推动下较早的进军新能源领域，当前主营业务包括清洁电力生产与供应、储能、氢能、绿电交通、综合智慧能源、电站服务和能源管理服务等。多元化的业务大大提升了中国电力的营收水平和核心竞争力。

第四，市场国际化。中国电力的市场范围并不仅仅限于国内，而是较早的实现了国际化经营，当前在巴基斯坦、越南、哈萨克斯坦、德国、澳大利亚、巴西、智利、墨西哥等国家都有业务和资产。市场的国际化一方面大大开拓了业务范围，提高了价值创造的能力，另一方面作为央企，在发展中国家布局能源业务，也是对“人类命运共同体”的践行。

第五，产品绿色化。中国电力全面贯彻中央“四个革命、一个合作”能源安全新战略和“碳中和、碳达峰”战略部署，以推进国家电投“2035一流战略”落地和打造四个标杆为引领，坚持绿色发展、创新发展、高质量发展，恪守“低碳赋能美好生活”的宗旨使命，以“绿色赋能、智慧创新、共同成就”为理念，致力于建设一流绿色能源供应商，推动清洁低碳能源和绿色新兴产业双轮驱动，打造低碳零碳能源新型能源生态体系，全面服务经济社会低零碳转型。中国电力的绿色能源产品体系，在当前全球气候问题越来越严重以及双碳成为世界共识的背景下至关重要。

第六，管理智能化。中国电力积极进入综合智慧能源服务领域，运用数字化、智能化的手段提升管理层级，解决复杂运营问题。通过建立“多能互补、集成优化、智能控制”的技术模式，实现能源集成化、数字化、可视化，为各类园区、厂区、社区、工商业楼宇、机关、学校、医院等用户提供全流程的电热冷多能联供、分布式光伏风点、储能、充电桩、微电网等综合智慧能源服务，提高用户可再生能源使用比例，降低了用户用能成本。

可见，虽然中国电力体制的市场化改革和电力国企的混改比较复杂，是当前各项改革中典型的难啃的“硬骨头”，但是港股上市公司——中国电力的改革发展历程，却对政府、投资者、用户都给出了一个比较满意的答卷。对于未来，中国电力的成功告诉我们，市场化、国际化、智能化是中国电力事业改革的正确方向。而推动更多的中国电力行业的企业到香港资本市场上市，以更好的吸引国际资本和吸取国际经验，并依靠资本市场来倒催电力国企的改革，或许是新时期中国电力体制改革的关键举措。

文中关于电力改革的主要内容参考了冯永晟博士的《能源危机、能源转型与电力市场》，《财经智库》杂志2022年第5期。

       原文标题 : 赵建：全球大变局、能源革命与中国的电力事业改革